פסק-דין בתיק עת"מ 34634-09-12

1.         בעתירה זו חלוקים הצדדים בשאלה האם העותר, רואה חשבון ומבקר פנים, השותף בפירמה של רואי חשבון, עימה התקשרה המועצה האזורית עמק יזרעאל, עוד בשנת 1997, עונה על התנאים הנדרשים במסגרת הוראות המעבר לתיקון מס' 47 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), המאפשרות המשך העסקתו כמבקר הפנים של המועצה. 

רקע

2.         העותר, רואה חשבון ומבקר פנים, הינו שותף במשרד רו"ח רוזנבלום- הולצמן- רואי חשבון (להלן: " המשרד"). החל מיום 12/10/1997 מונה משרדו של העותר כמבקר פנים במשיבה מס' 2, המועצה האזורית עמק יזרעאל (להלן: " המועצה"), במסגרת העסקה קבלנית. אין חולק כי העותר ביצע תפקידו נאמנה ולשביעות רצון המועצה.

3.         תיקון מס' 47 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), (להלן: " הפקודה"),  החיל את ההסדר הנוגע למינוי מבקרים פנימיים שבפקודת העיריות על המועצות המקומיות, בשינויים המחויבים, החל מיום 8.1.08 (להלן: " תיקון 47 לפקודה"). במסגרת התיקון לחוק נקבעו הוראות מעבר, אשר מאפשרות, בין היתר, המשך העסקתו של מי שמונה כדין לתפקיד מבקר הפנים במועצה ומתקיימים בו תנאי הכשירות למינוי כמבקר לפי הוראת סעיף 167 לפקודת העיריות, בשינויים המחויבים או תנאי הכשירות שנקבעו ערב יום התחילה בצו הכינון של המועצה (להלן: " הוראות המעבר").

4.         בעקבות ביקורת שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה, הורה משרד הפנים למועצה להפסיק את העסקתו של העותר ולפרסם מכרז, לשם העסקת מבקר פנים, בהתאם לדרישות הוראת סעיף 13ה. לפקודה, במעמד עובד של הרשות,  מאחר ולעמדת המשרד, לאחר תיקון 47 לפקודה, לא ניתן להמשיך כהונתו של העותר כמבקר.

5.         לטענת העותר, המגובה בעמדת המועצה, המשך העסקתו כמבקר הפנים של המועצה, עולה בקנה אחד עם הוראות המעבר ואיננו מנוגד לחוק, לפיכך, יש לבטל הליכי המכרז לאיוש משרת המבקר ולאפשר המשך העסקתו.

6.         המשיב מס' 1, משרד הפנים מבקש לדחות את העתירה, בהסתמך על טענות סף, כמו שיהוי בהגשת העתירה וחוסר ניקיון כפיים ולחלופין, מטעמים לגופו של עניין.

7.         משיבה מס' 2, המועצה, מדגישה בתשובתה כי במהלך השנים בהן משמש העותר כמבקר המועצה, הינה שבעת רצון מתפקודו ומאיכות עבודתו והוא תרם רבות להפקת לקחים ולשיפור נהלי העבודה והיעילות הארגונית. החלטת המועצה לסיים תפקידו של העותר התקבלה בעקבות דרישתו והנחייתו של משרד הפנים, ולאחר שניסיונה להביא לשינוי החלטת המשרד נדחה. לאור האמור, המועצה מחויבת לפעול על פי הנחיות משרד הפנים, הגם שלעמדתה, ההתקשרות עם העותר נכנסת לגדר הוראות המעבר, ואין מניעה חוקית להמשיך בהתקשרות עימו.

המסגרת הנורמטיבית ופירוט המועדים הרלוונטיים לדיון בשאלת השיהוי

8.         ביום 06/03/07 פורסמה הצעת חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות (מס' 47) (מינוי מבקר ועדת ביקורת), התשס"ו- 2007 אשר הציעה, בין היתר, להחיל על מועצות מקומיות חובה זהה למינוי ועדת ביקורת ומבקר פנים, כפי הקיימת בפקודת העיריות (להלן: " הצעת החוק"), וכן הציעה הסדרים נוספים הנוגעים למינוי, פיטורי והשעיית מבקרים, בדיקת כשירות המועמדים לשמש כמבקרים ועוד. הצעת החוק התקבלה ופורסמה ביום 10.4.07 (ספר החוקים 2093, כ״ב בניסן התשס״ז, עמ' 203), ובהתאם לה תוקנה פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), (להלן: " הפקודה"), על ידי הוספת סעיף 13ה. לפקודה. התיקון החיל את ההסדר שבפקודת העיריות על המועצות המקומיות, בשינויים המחויבים החל מיום  8.1.08  ונקבעו בו הוראות המעבר, הן ההוראות העומדות במרכז המחלוקת בין הצדדים.

9.         הוראת המעבר הרלוונטית לענייננו, היא זו המפורטת בסעיף 5(ב) לחוק המתקן והקובעת כי:

"מי שמונה כדין לתפקיד של מבקר במועצה מקומית ערב יום התחילה יראו אותו כאילו מונה כמבקר המועצה המקומית לפי הוראות הפקודה כנוסחה בחוק זה אם התקיימו בו, ביום התחילה, תנאי הכשירות למינוי כמבקר המועצה המקומית לפי הוראות סעיף 167 לפקודת העיריות, בשינויים המחויבים, או תנאי הכשירות שנקבעו ערב יום התחילה בצו הכינון של המועצה המקומית ."

10.        במסגרת הליכי ביקורת שביצע משרד מבקר המדינה בנושא מינוי מבקרים ברשויות המקומיות עלו ממצאים, שחייבו תגובת המועצה, כביכול אין המועצה מעסיקה מבקר כעובד הרשות אלא כנותן שירותים חיצוני, בניגוד להוראות הפקודה. בעקבות האמור פנה מנהל האגף לביקורת השלטון המקומי במשרד מבקר המדינה למועצה במכתב מיום 02/01/11, והעלה בפניו את הטענות כנגד הרשות. בתגובה, השיב מנכ"ל המועצה, מר דן תנחומא, ביום 09/01/11 למשרד המבקר וביקש אישורו להמשך העסקת העותר כמבקר הפנים של המועצה, מאחר והעותר מונה בטרם תוקן החוק והואיל ולעמדת המועצה, העסקתו עומדת בתנאי הוראות המעבר.

העתק המכתב נשלח לעותר.

11.        במקביל, ביקשה המועצה לקבל חוות דעת משפטית בסוגיה, וביום 14/03/11 נתקבלה  חוות דעת מאת היועצת המשפטית שלה, עו"ד נורקין, לפיה אין מניעה להמשיך את כהונתו של העותר כמבקר הפנים במועצה, וזאת חרף פגם טכני שנפל בעת המינוי, (מינוי משרד רואי החשבון כמבקר ולא העותר באופן אישי),  וזאת הואיל והעותר מילא באופן אישי את תפקיד המבקר במהלך כל השנים, מתקיימים בו תנאי הכשירות לכהונת מבקר וניתן להכשיר את המינוי בהתאם להוראת המעבר.

12.        עמדת משרד הפנים הייתה שונה. ביום 10/07/2011 הורה המשרד למועצה לסיים את ההתקשרות עם משרדו של העותר ובמקביל לצאת בפרסום מכרז לתפקיד המבקר הפנימי של המועצה, בהסתמך על  חוות דעת הלשכה המשפטית במשרד הפנים (להלן: " חוות הדעת"). עמדת משרד הפנים, כמפורט בחוות הדעת, הינה כי משרדו של העותר אינו עומד בתנאים שנקבעו בהוראת המעבר, בין היתר, משום שההתקשרות של המועצה הינה מול משרד רואי החשבון, התקשרות זו נעשתה שלא עפ"י מכרז פומבי, כאמור בסעיף 89 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958, מבלי שהוצגה טענה משפטית מבוססת לפטור ממכרז כדין, והיא איננה תחומה בזמן.

13.        ביום 14.8.11 נתבקשה המועצה להעביר למשרד הפנים נתונים בנוגע לאיוש התפקיד, בהתאם להנחיות ובהמשך לדו"ח מבקר המדינה או לפעול בדחיפות על מנת להביא לתיקון הליקוי. בתגובה הודיע מנכ"ל המועצה, מר תנחומא, כי העותר מערער על הקביעה לפיה מינויו איננו חוקי. להודעה זו צורף מכתבו של עוה"ד איתן צחור, המהווה חוות דעת נגדית, מטעם העותר, והכוללת את טיעוניו המפורטים מדוע אין להפסיק את כהונתו, תוך פגיעה בחופש העיסוק ופרשנותו להוראות המעבר, כמאפשרות המשך העסקתו.

14.        לאחר התכתבות בין המועצה ומשרד הפנים, ביום 31/10/11 הודיע מנכ"ל המועצה למשרד הפנים כי " על מנת לסיים בהסכמה את הפרשה ולמנוע עתירות לבית המשפט מצד מבקר הפנים - הריני מתחייב כי המועצה האזורית עמק יזרעאל תסיים הליכי המכרז ותבחר מבקר פנים שכיר עד סוף חודש דצמבר 2012." העותר היה מכותב אף למכתב זה.

15.        כשבוע לאחר מכן, ביום 07/11/11, עלה הנושא בישיבת וועדת הביקורת, בה נכח גם העותר. מנכ"ל המועצה דיווח לחברי הוועדה על דרישת משרד הפנים למנות מבקר שכיר וכן דיווח כי סיכם עם משרד הפנים שהביקורת הפנימית תמשיך במתכונת הנוכחית עד סוף שנת 2012 ובשנת 2013 יפעלו למנות שכיר. מר תנחומא  הוסיף כי משרד הפנים התנה את הסכמתו לסידור זה בכך שהמבקר - העותר, לא יגיש עתירה מנהלית בנושא ובכדי לא להגיע לעימות עם המשרד, הסכים "בשלב זה" לבקשתם. העותר נכח ושמע את הדברים אולם לא נרשמה מפיו כל תגובה או מחאה.